關(guān)于人民調(diào)解銜接民事訴訟調(diào)解的一點(diǎn)思考

關(guān)于人民調(diào)解銜接民事訴訟調(diào)解的一點(diǎn)思考

人民調(diào)解和訴訟調(diào)解作為兩種完全不同性質(zhì)的調(diào)解，是大調(diào)解機(jī)制的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)其有機(jī)銜接，是增強(qiáng)大調(diào)解機(jī)制整體效能的一個(gè)重要方面。通過銜接，人民調(diào)解與民事訴訟調(diào)解能夠在雙方工作層面上實(shí)現(xiàn)更多的相互借力和參與。

也就是說，實(shí)現(xiàn)雙方工作資源共享、工作相互促進(jìn)、達(dá)到互利互惠目的。具體說，就是通過銜接，一方面人民法院在保證公正與效率前提下減少訴訟成本，實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化；另一方面，人民調(diào)解組織通過參與民事訴訟調(diào)解，強(qiáng)化業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高調(diào)解業(yè)務(wù)水平。

雙方各得其所，最終實(shí)現(xiàn)雙方辦案法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。如何有效實(shí)現(xiàn)兩者的銜接和互動？筆者認(rèn)為，要解決三個(gè)方面的問題：首先，指導(dǎo)部門要有想法；其次，實(shí)現(xiàn)銜接要有辦法；再次，具體作為要有章法。

關(guān)于指導(dǎo)部門要有想法。簡而言之，就是指導(dǎo)和管理人民調(diào)解工作的機(jī)關(guān)要有銜接的想法和動意。

根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，指導(dǎo)人民調(diào)解組織的工作，是法律賦予基層人民政府和人民法院的職能。基層人民政府的職能具體落實(shí)在市、區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)身上。

指導(dǎo)部門要有想法是說，市、區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)與市、區(qū)縣人民法院要對人民調(diào)解銜接民事訴訟一事具有相同或相近的認(rèn)識，能夠取得共識并意欲付諸實(shí)施。筆者認(rèn)為，最完美的表現(xiàn)方式就是通過雙方協(xié)商，共同出臺實(shí)施意見或做法，從而規(guī)范這一項(xiàng)工作。

至于如何取得共識，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動進(jìn)行論證和前期準(zhǔn)備工作，拿出具體設(shè)想和操作規(guī)程，爭取法院最大限度的理解和支持。關(guān)于實(shí)現(xiàn)銜接要有辦法。

銜接的辦法往往是指銜接的途徑。既然兩者銜接更多的在于雙方工作層面上的相互借力和參與，筆者認(rèn)為，可以通過嘗試以下具體做法實(shí)現(xiàn)銜接：即人民法院在民事審判工作中，堅(jiān)持先行調(diào)解理念，將調(diào)解貫穿于工作全程始終，并將調(diào)解工作向前延伸，注重發(fā)揮人民調(diào)解的作用。

事實(shí)上，調(diào)解已深深扎根于解決民事糾紛的訴訟制度之中。從筆者對全國各地法院對訴訟調(diào)解工作了解的情況看，各地法院都將調(diào)解貫穿于審判全過程和各個(gè)不同的訴訟階段。

如送達(dá)起訴狀副本和應(yīng)訴通知書時(shí)進(jìn)行“送達(dá)調(diào)”；詢問被告答辯時(shí)進(jìn)行“答辯調(diào)”；雙方當(dāng)事人同時(shí)到庭后進(jìn)行“即時(shí)調(diào)”；庭前準(zhǔn)備階段在交換證據(jù)時(shí)進(jìn)行“聽證調(diào)”；庭審階段進(jìn)行“庭審調(diào)”；同時(shí)法院發(fā)揮雙方委托代理律師作用，促使當(dāng)事人庭外和解進(jìn)行“庭外調(diào)”；以及在定期宣判送達(dá)前，應(yīng)一方當(dāng)事人請求進(jìn)行“庭后調(diào)”。市中級人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事訴訟中調(diào)解工作的意見》（寧中法[20xx]65號）也規(guī)定，凡是《意見》規(guī)定應(yīng)當(dāng)調(diào)解的案件，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解；凡是有調(diào)解可能的案件，都應(yīng)當(dāng)盡量調(diào)解。

所有這些，都說明了法院自身的訴訟調(diào)解工作，與人民調(diào)解銜接本身并無太大關(guān)系。筆者認(rèn)為的銜接，是指對未進(jìn)入訴訟程序的民事案件的銜接，以及人民調(diào)解組織對已進(jìn)入訴訟程序的民事案件的參與。

對于這兩類具體工作的銜接，筆者認(rèn)為可以通過以下具體做法實(shí)現(xiàn)：

1、實(shí)行立案前調(diào)解。凡未經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解的符合《民事訴訟法》第142條規(guī)定的一般民事糾紛，或雙方當(dāng)事人在同一社區(qū)的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務(wù)等案件，當(dāng)事人到法院立案訴訟的，立案庭應(yīng)主動宣傳人民調(diào)解工作的特點(diǎn)、優(yōu)勢，告知或建議當(dāng)事人先經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解。

雙方當(dāng)事人接受建議的，法院接待人員應(yīng)與街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會取得聯(lián)系，將此案件移送街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會，暫緩立案。或者在查明情況基礎(chǔ)上，主動聯(lián)系基層民調(diào)組織，及時(shí)掌握糾紛情況，安排專人參與訴前調(diào)解。

2、實(shí)行審判中調(diào)解。對于已經(jīng)立案可適用簡易程序?qū)徖淼囊话忝袷掳讣修k人應(yīng)做好宣傳動員工作，告知當(dāng)事人通過人民調(diào)解處理的目的與意義。

如當(dāng)事人同意訴外調(diào)解的，立即辦理撤訴退費(fèi)手續(xù)。如當(dāng)事人堅(jiān)持要求訴訟，審判人員發(fā)現(xiàn)存在調(diào)解可能的，也應(yīng)及時(shí)與當(dāng)事人所在地的民調(diào)組織聯(lián)系，邀請其一起參加調(diào)解，加強(qiáng)調(diào)解效果。

3、法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民間糾紛案件時(shí)，對可能變更、撤消或者確認(rèn)無效的人民調(diào)解協(xié)議，應(yīng)通過司法局通知主持調(diào)解的調(diào)解員參加庭審旁聽。

4、人民法院賦予經(jīng)過公證的具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。在人民調(diào)解員主持下達(dá)成的具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，由法院與司法行政部門協(xié)作，通過公證機(jī)關(guān)依法賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。

債務(wù)人拒不自動履行協(xié)議的，只要債權(quán)人向法院提出申請，法院受理后直接進(jìn)入執(zhí)行程序。

5、各區(qū)縣人民法院、法庭與司法局定期召開聯(lián)席會議，采取以會代訓(xùn)方式，評析審理過的人民調(diào)解協(xié)議書，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，指出不足，提高人民調(diào)解業(yè)務(wù)水平。

6、人民法院應(yīng)聘請或特邀街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會成員作為人民陪審員，參與民事案件的審理。通過以審代訓(xùn)方式，增強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍業(yè)務(wù)知識。

7、人民調(diào)解組織要積極主動配合法院做好各個(gè)環(huán)節(jié)的調(diào)解工作，幫助優(yōu)化民事審判環(huán)境，關(guān)鍵是堅(jiān)持依法調(diào)解原則。依法調(diào)解是人民調(diào)解工作的生命所在。

對平等主體之間的民事糾紛，人民調(diào)解組織一要找準(zhǔn)雙方爭議焦點(diǎn)，有針對性地做好雙方的思想工作；二要找準(zhǔn)雙方利益平衡點(diǎn)，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議；三要找準(zhǔn)法理與情理融合點(diǎn)，綜合發(fā)揮法律與道德規(guī)范的雙重作用。核心是要善于引導(dǎo)當(dāng)事人依法達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

8、人民調(diào)解組織要建立糾紛移送制度。通過對糾紛的審查，分清糾紛性質(zhì)，確定采取何種調(diào)解方式。

對不符合人民調(diào)解范圍或不適宜人民調(diào)解的糾紛，要在24小時(shí)內(nèi)移送有關(guān)部門處理。對同時(shí)具備行政性質(zhì)和民事性質(zhì)等多重性質(zhì)的糾紛，要能夠依據(jù)糾紛性質(zhì)分別提出調(diào)處意見，指導(dǎo)并促使矛盾雙方在各自程序中依法運(yùn)作。

9、人民調(diào)解組織要建立引導(dǎo)機(jī)制。對于當(dāng)事人不接受調(diào)解，或調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，人民調(diào)解組織要說服和引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入訴訟調(diào)解途徑處理矛盾糾紛，并主動向法院提供相關(guān)情況，以便糾紛及早解決。

對確有困難的當(dāng)事人，可以提請司法行政機(jī)關(guān)提供法律援助。

10、人民調(diào)解組織要建立共同調(diào)解制度。對不屬于人民調(diào)解范疇的一些糾紛，尤其是已經(jīng)訴訟到法院的民事案件，要積極配合人民法院做好當(dāng)事人的思想教育工作，并協(xié)助做好調(diào)解工作，防止矛盾糾紛激化。

關(guān)于具體作為要有章法。具體作為要有章法是指：要通過建章立制，保障人民調(diào)解和訴訟調(diào)解銜接工作的規(guī)范有序。

為保證人民調(diào)解、訴訟調(diào)解有機(jī)銜接，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立以下有關(guān)工作制度：

1、聯(lián)系與會議制度：市法院與市司法局各確定一名聯(lián)系協(xié)調(diào)人，每季度召開一次聯(lián)系會議。主要是雙方適時(shí)制定階段性工作計(jì)劃，明確各自工作目標(biāo)；交流工作信息，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，解決存在問題；討論有關(guān)指導(dǎo)工作的重大決策。

各村（居）、街道民調(diào)組織具體確定一名工作人員與區(qū)縣法院或當(dāng)?shù)胤ㄍミM(jìn)行定期聯(lián)絡(luò)，形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合的三級民調(diào)組織聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。

2、人民調(diào)解指導(dǎo)員制度：法院選派具有豐富民事審判經(jīng)驗(yàn)的法官到各社區(qū)擔(dān)任人民調(diào)解指導(dǎo)員，指導(dǎo)人民調(diào)解工作。人民調(diào)解指導(dǎo)員負(fù)責(zé)對該社區(qū)的人民調(diào)解員進(jìn)行人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)工作。

各區(qū)縣法院、法庭要確定一名法官作為人民調(diào)解指導(dǎo)員，并將指導(dǎo)員的姓名、電話印發(fā)給各街鎮(zhèn)、村（居）民調(diào)組織。同時(shí)，各區(qū)縣司法局將轄區(qū)內(nèi)的街鎮(zhèn)、村（居）民調(diào)組織人員姓名及其聯(lián)絡(luò)方式等信息提供給指導(dǎo)員，以便于加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，及時(shí)做好指導(dǎo)工作。

3、指導(dǎo)與培訓(xùn)制度：人民法院要加強(qiáng)對民調(diào)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。加強(qiáng)對民調(diào)委員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)可以采取各類方式：一是定期舉辦培訓(xùn)班。

培訓(xùn)形式包括定期或不定期的系統(tǒng)授課、專題講座，主要講解與人民群眾日常生活密切相關(guān)的新頒布的法律、法規(guī)等知識以及調(diào)解方法、技巧；二是包片指導(dǎo)方式。由法庭的審判人員具體負(fù)責(zé)一個(gè)街鎮(zhèn)的民調(diào)指導(dǎo)工作，時(shí)常到民調(diào)委員處了解情況，進(jìn)行指導(dǎo)。

三是以會代訓(xùn)方式。法院審判人員可以定期參與各街鎮(zhèn)調(diào)組織例會進(jìn)行答疑釋惑；四是以庭代訓(xùn)方式。

對一些典型案件，法院可以到各街鎮(zhèn)村居就近開庭，組織調(diào)解人員現(xiàn)場旁聽；或者各基層法庭及業(yè)務(wù)庭經(jīng)常選擇一些典型案件，邀請人民調(diào)解員到庭旁聽，組織調(diào)解人員到法院旁聽開庭，觀摩調(diào)解技能，學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識，增強(qiáng)他們的法律素養(yǎng)，特別是提高他們識別證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)和組織調(diào)解的能力。

4、調(diào)解協(xié)議書評閱制度：司法行政部門要督促各級民調(diào)組織建立臺帳制度，凡啟動民調(diào)程序的糾紛均需手續(xù)齊備，材料規(guī)范，結(jié)案后及時(shí)裝卷，以備檢查。對于人民調(diào)解協(xié)議，司法局、法院要選派專人定期進(jìn)行評閱，對不足之外及時(shí)指出，認(rèn)真改正，不斷提高調(diào)解協(xié)議的制作水平。

對于經(jīng)人民調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人不服起訴的，法院依法受理。對不具無效和可撤消因素的人民調(diào)解協(xié)議，法院予以維持，以維護(hù)人民調(diào)解的法律地位，提高社會公信力。

5、人民調(diào)解訴訟前置制度：對雙方當(dāng)事人在同一村居社區(qū)的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務(wù)等案件，法院立案庭要主動宣傳人民調(diào)解工作特點(diǎn)、優(yōu)勢，建議當(dāng)事人先經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解。雙方當(dāng)事人接受建議的，暫緩立案。

經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解后無法達(dá)成協(xié)議，或達(dá)成協(xié)議后一方無正當(dāng)理由拒不履行的，由村（居）社區(qū)人民陪審員在立案后一周內(nèi)再次調(diào)解，力促雙方達(dá)成協(xié)議或自動履行調(diào)解協(xié)議。經(jīng)人民陪審員先行調(diào)解仍未達(dá)成協(xié)議或拒不履行人民調(diào)解協(xié)議的，法院依法開庭審理。

6、信息溝通與反饋制度：法院對于涉及人民調(diào)解協(xié)議書的案件，無論是確認(rèn)還是判決變更、撤消或被確認(rèn)無效，都要及時(shí)將審理信息反饋給司法行政部門及基層民調(diào)組織，以便共同做好這類調(diào)解工作。人民調(diào)解委員會要及時(shí)將法院交辦的調(diào)解案件結(jié)果和情況進(jìn)行回復(fù)、報(bào)告。

對人民調(diào)解委員會調(diào)處不成功的糾紛，及時(shí)派出審判人員進(jìn)行指導(dǎo)或參與調(diào)解，將基層調(diào)解員情況熟和法院審判人員業(yè)務(wù)精的優(yōu)勢結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解和法院調(diào)解的優(yōu)勢互補(bǔ)。

7、疑難案件會診和研討制度：人民調(diào)解組織遇有疑難復(fù)雜糾紛難以處理的，可以及時(shí)與法院的人民調(diào)解指導(dǎo)員取得聯(lián)系，請求其進(jìn)行疑難案件會診。法院在“不缺位、不錯(cuò)位、不越位”的前提下，可以就相關(guān)法律適用問題進(jìn)行咨詢，努力實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟調(diào)解在糾紛解決機(jī)制上的互補(bǔ)與協(xié)調(diào)發(fā)展。

法院通過加強(qiáng)對民調(diào)工作的指導(dǎo)，參與疑難調(diào)解案件會診，盡量使群體性糾紛解決在社區(qū)中而不形成訴訟。同時(shí)選擇一些疑難案件，組織人民調(diào)解員共同研討，既開拓他們的眼界，又增進(jìn)其綜合分析法律與解決實(shí)際糾紛的能力。

8、首席調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員制度：利用民調(diào)委員熟悉群眾、了解群眾心理等特點(diǎn)，法院可以挑選素質(zhì)較高的民調(diào)主任，提請當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯ㄟ^一定程序任命為人民陪審員，參與訴訟案件審理及一些輔助性工作。經(jīng)法院批準(zhǔn)，人民調(diào)解員可以以見習(xí)人員身份參加一定期限的法院審判工作，旁聽開庭、調(diào)解，擔(dān)任人民陪審員等。

9、跟班學(xué)習(xí)和聯(lián)調(diào)制度：各區(qū)縣司法局有計(jì)劃經(jīng)常性地選派基層調(diào)解骨干到法院各業(yè)務(wù)庭室、基層法庭跟班學(xué)習(xí)，使他們親身感受和體會審判人員處理糾紛的全過程，從而提高其調(diào)解技能。法院可以嘗試民調(diào)、審判聯(lián)動新機(jī)制。

對于一些簡單的民事糾紛案件，法院可以嘗試由特邀人民陪審員或人民調(diào)解委員會人員進(jìn)行調(diào)解。達(dá)成協(xié)議的，由法院制作調(diào)解書。

從而充分利用民調(diào)組織的人力資源，增強(qiáng)審判工作的民主性、公開性，接受群眾監(jiān)督，從而提高訴訟調(diào)解的社會效果。

10、評比與獎勵制度：市法院及市司法局應(yīng)定期對指導(dǎo)人民調(diào)解工作進(jìn)行評比。對工作表現(xiàn)突出、工作成績顯著的法官和集體進(jìn)行表彰和獎勵。

及時(shí)宣傳典型案例和先進(jìn)事例。總而言之，通過多種形式和制度構(gòu)筑人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的鏈接橋梁，使訴訟調(diào)解和人民調(diào)解工作緊密結(jié)合、互為貫穿，形成一種良性互動的社會矛盾糾紛解決保障機(jī)制，是一種新嘗試，其前提在于市法院和市司法局在明確各自職責(zé)基礎(chǔ)上共同努力。

寧委辦發(fā)[20xx]77號文件中對雙方在人民調(diào)解工作方面的職責(zé)規(guī)定得很清楚：人民法院及其人民法庭，要把加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)作為一項(xiàng)基本職責(zé)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深入探索研究，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)。對在案件審理中發(fā)現(xiàn)的問題或者認(rèn)為需要改進(jìn)的意見，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞礁嬷?dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)和人民調(diào)解組織，以利于人民調(diào)解組織在以后的工作中加以改進(jìn)和提高……。

司法行政部門是人民調(diào)解工作的主管機(jī)關(guān)，要切實(shí)加大對人民調(diào)解工作的管理和指導(dǎo)力度，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作指導(dǎo)的針對性。要根據(jù)新情況、新要求研究制定本地區(qū)、本部門、本單位人民調(diào)解工作改革和發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，保證人民調(diào)解工作的穩(wěn)步發(fā)展。

要加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的研究，努力提高宏觀決策水平。要及時(shí)總結(jié)推廣人民調(diào)解工作的典型經(jīng)驗(yàn)，研究探索加強(qiáng)人民調(diào)解工作的新方法、新途徑。

要與人民法院密切配合，及時(shí)幫助人民調(diào)解組織解決在調(diào)解過程中遇到的疑難問題，共同加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，積極推動新時(shí)期人民調(diào)解工作的改革與發(fā)展，為維護(hù)社會穩(wěn)定做出積極的貢獻(xiàn)……。筆者認(rèn)為，雖然人民調(diào)解與民事訴訟調(diào)解銜接工作在具體操作層面的細(xì)節(jié)還有待于進(jìn)一步磋商和思考。

但只要雙方胸懷社會穩(wěn)定大局，心往一處想，勁往一塊使，這項(xiàng)工作就一定能夠取得成效。